Endringer i viltloven og rovviltforskriften - nødverge, bruk av åt

Høringsbrev sendt Miljøverndepartementet

Miljøverndepartementet har sendt på høring forslag til endring av viltlovens § 11 om  nødverge og bruk av åte. Vi viser til mail fra Ramberg om utsatt høringsfrist til i dag.

 I. Nødverge.

1. Gjeldende lov

§ 11, 1. og 2. ledd lyder i dag følgende:

”Vilt kan felles uten hensyn til fredning når felling må anses påkrevet for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person.

På samme måte kan eieren, eller noen som opptrer på eierens vegne, felle vilt under direkte angrep på bufe og tamrein.”

 Formuleringen ”under direkte angrep på” gjør det klart at felling bare kan skje i en akutt situasjon dersom rovviltet jager eller angriper bufe/tamrein, eller et angrep er umiddelbart forestående, jf. følgende i Høyesteretts dom av 2.12. 2004 (grisebingesaken):

”Det fremgår av forarbeidene at det skal ganske mye til før nødvergeretten inntrer, men de gir ikke noe klart svar på hvordan uttrykket « under direkte angrep » skal forstås. Det må etter mitt syn tolkes noe mer romslig enn det som kan sies å følge av en snever ordfortolkning, men dette må begrenses til tilfeller hvor et angrep er umiddelbart forestående. Uttrykksmåten « i ferd med » å angripe, som ble benyttet i proposisjonen og det som sies i stortingskomiteens innstilling om at roviltet må ha til hensikt å angripe, taler for at det bare er slike tilfeller som skal henføres under bestemmelsen.”

Tilstedeværelsen av rovdyr i et område der bufe eller tamrein beiter, er altså ikke tilstrekkelig til å kunne påberope seg nødverge. Men departementet har i sin redegjørelse for gjeldende rett i høringsbrevet unnlatt å gå inn på Høyesteretts tolking av gjeldende rett, jf. ovenfor om at nødvergeretten i dag også omfatter umiddelbart forestående angrep. At departementet har unnlatt å redegjøre tilstrekkelig for gjeldende rett, må anses som en stor svakhet ved høringsbrevet i forhold til grunnlaget for den foreslåtte lovendring.

Heller ikke har departementet gått inn på de subjektive straffbarhetsvilkår som må være oppfylt for å kunne ilegge straff for nødverge. Etter viltloven er som kjent skyldkravet forsett eller uaktsomhet som må foreligge for å kunne ilegge straff, jf. nærmere nedenfor under omtalen av det foreslåtte sannsynlighetskravet.

2.      Soria Moria-erklæringen

Bakgrunnen for forslag til endring er Soria Moria-erklæringen, hvor det heter det følgende;

”at nødvergeparagrafen i viltloven skal presiseres for å klargjøre dyreeierens rett til å beskytte husdyr og hunder mot angrep”

3.      Rovdyrbestanden og nødverges betydning i dag i forhold til ved lovendringen i 1993

 Adgangen til å felle vilt til forsvar av bufe og tamrein ble innskjerpet i 1993 slik at det kun skulle være adgang til å felle vilt under ”direkte angrep” på bufe og tamrein, og ikke ”ved fare for” et slikt angrep.

 Et viktig argument for innskjerpingen var at rovdyrbestandene var små og sårbare. Rovviltbestandene har imidlertid vært i betydelig vekst siden 1993. Bestandsmålet (jf. Innst. S. nr. 174 (2003-2004)) for jerv er nå langt overskredet, bestandsmålet for gaupe er nådd, vi har to (av tre) helnorske ulveflokker og bestandsmålet for kongeørn er nådd. Bjørnebestanden er også i solid vekst,  jf. at det i Sverige i år er ordinær jakt på 200 bjørner av en bestand på hele 3000.

 De reelle bestandstall for rovdyr er langt høyere enn det Direktoratet for naturforvaltning  bruker som utgangspunkt for  forvaltningen av dem. Et godt eksempel på dette er resultatet av  DNA- registrering av bjørn.

 I tillegg er det en rekke rovdyr av alle artene i grenseområdene mot våre naboland som ikke inngår i grunnlaget for det norske bestandsmålet. Bestandsveksten i Norge bekreftes i den sterke økningen av tapene av husdyr på utmarksbeite.

Departementet har imidlertid ikke redegjort for hvorvidt endringen av nødvergebestemmelsen i 1993 har hatt innvirkning på utviklingen av rovdyrbestanden. Etter Norges Bondelags syn har lovendringen i 1993 ikke hatt noen slik innvirkning, da det  er helt andre årsakssammenhenger til den sterke bestandsutviklingen av rovdyra enn innskjerping av nødvergebestemmelsen, jf. vedlegg som viser avgangen av rovdyr felt i nødverge i forhold til annen avgang fra 1987 fram til 2006.

 Det samme vil være tilfelle i dag ved at en endring av nødvergebestemmelsen etter vår vurdering ikke vil ha noen innvirkning på bestandsutviklingen. Nødverge er med andre ord langt fra en trussel mot bestandene av de store rovdyra. Til tross for at vi siden 1993 har hatt en ikke ubetydelig avgang av rovvilt, bl.a. med jaktkvoter som langt overgår hva som felles i nødverge, har bestandene vokst betydelig og til dels overskredet de nasjonale målene, samtidig som antall rovdyrdrepte husdyr har økt.

 4.      Innspill fra Norges Bondelag:

På bakgrunn av Soria Moria - erklæringen tok Norges Bondelag opp saken med miljøvernministeren i brev av 21.3. –07, jf. følgende:

”Det å beskytte imot angrep, innebærer at nødvergeretten må kunne utøves slik at den kan forhindre direkte angrep på  bufe, dvs. før direkte angrep er en realitet. Vi forventer at endringen av viltloven på dette punkt blir fulgt opp i samsvar med dette.

 For å følge opp formuleringen i regjeringserklæringen vil Norges Bondelag foreslå at en innfører parallellitet i viltlovens § 11 mellom fare for skade på person og bufe.

-------

 Dermed får en samme vurderingstema som i 1. ledd. I forarbeidene til bestemmelsen heter det følgende slik den ble foreslått i Ot. prp. nr. 9  i 1981 (endret under stortingsbehandlingen);

”Når viltet truer person, er det ikke nødvendig at det foreligger en faktisk angrepssituasjon. Det er tilstrekkelig at det foreligger en aktuell og betydelig fare for angrep, og dette må avgjøres i det enkelte tilfellet. Reelt er det neppe særlig forskjell i kravene ved angrep på bufe i de situasjoner som gir grunnlag for nødverge ved fare for person. Er det nærliggende å anta at rovviltet vil angripe bufe eller tamrein, eller har det nettopp avsluttet angrepet, vil felling etter omstendighetene måtte godtas.”

 5.      Departementets forslag .

 A: Utenfor innhegnet område:

Departementets forslag innebærer at det innføres adgang til felling av gaupe og jerv til forsvar av bufe og tamrein uten at det foreligger et direkte angrep. Det må imidlertid foreligge en aktuell fare for skade, samt sannsynlighetsovervekt for at angrep vil finne sted. Bjørn kan etter forslaget felles etter de samme vilkår, dersom bestandsmålet for bjørn er nådd.

 Forslaget fra departementet har tatt utgangspunkt i innspillet fra Norges Bondelag, samt kravet i svensk rett mht. sannsynlighetsovervekt for at angrep vil finne sted. Departementet har i tillegg tatt utgangspunkt i bestandssituasjonen for hver enkelt art og kriteriene i Bern-konvensjonen.

 Etter en gjennomgang av bestandssituasjonen har departementet konkludert det at det bare er for jerv og gaupe endringen skal gjelde for, samt for bjørn  ”når det nasjonale, ev. det regionale bestandsmålet er nådd”.

 For ulv konstaterer departementet at bestandsmålet ikke er nådd. Derfor foreslår departementet ingen endring når det gjelder adgangen til å felle ulv til forsvar av bufe og tamrein, dvs. at gjeldende 2. ledd om ”direkte angrep” opprettholdes som betingelse for ulvefelling i nødverge.

B:  Innenfor innhegnet område:

 Det foreslås innført en adgang til felling, uten at det foreligger et direkte angrep, av rovdyr (også ulv) som kommer innenfor et hegn med produksjonsdyr (inkludert fjærfe, hest og bier) eller hund. Det er et vilkår at inngjerdingen tilfredsstiller kravene til rovdyrsikre gjerder fastsatt av Direktoratet for naturforvaltning

 Viltloven har i dag ingen særskilt regel for rovdyrskader som skjer på inngjerdet område, hverken for skader på husdyr eller hund. Forslaget er basert på svensk lovgivning.

 Begrunnelsen fra departementet er at regelen kan fungere som et insentiv til å oppføre slike gjerder og dermed bidra til forebygging, i tråd med Soria-Moria. Departementets syn at en generell adgang til felling uten at det foreligger direkte angrep bør begrenses til tilfeller der eier har forsøkt å forebygge angrep gjennom oppføring av rovdyrsikre gjerder.

 Departementet peker også på at en bestemmelse med lempeligere krav til selve inngjerdingen, tilsvarende det krav som finnes i den svenske bestemmelsen, vil kunne få annerledes og mer dramatiske konsekvenser i Norge. Grunnen til dette er at det i Sverige er en langt sterkere tradisjon for å holde dyrene på innmarksbeite.

 6.      Norges Bondelags syn.

A.  Bern-konvensjonens som juridisk forpliktelse ?

 Norges Bondelag innhentet i 2001 en juridisk utredning om Bern-konvensjonen fra professor dr.juris Geir Ulfstein ved Universitetet i Oslo, jf. brev til departementet av 3.7. –01. Han har vurdert hvilke forpliktelser som følger av konvensjonen som rettslig ramme for norsk rovdyrpolitikk, dvs. hvilke forpliktelser den norske stat har som følge av å ha ratifisert konvensjonen i 1986.

 Ulfstein konkluderer med at konvensjonen betrakter de eksisterende ulvene i Norge og Sverige som en bestand – den sør-skandinaviske ulvebestanden – som består av flere familiegrupper, par og streifdyr. Det følger ikke av konvensjonen noen forpliktelse til å ha levedyktige bestander i hvert enkelt land, dermed heller ikke i Norge.

 I utredningen konkluderer professor Ulfstein med at det er to grunnvilkår som må være oppfylt for felling av rovdyr for å unngå alvorlig skade på husdyr. 

 1.      fellingen kan ikke være skadelig for bestandens overlevelse

•  overlevelse knyttes ikke til genetisk overlevelse
• avgjørende må være en vurdering av om felling i det konkrete tilfellet vil være skadelig for bestandens overlevelse
• ”føre-var” – prinsippet tilsier at en er mer varsom med felling jo mer truet bestanden er

 2.      det må ikke foreligge annen tilfredsstillende løsning

• felling av dyr er mao. siste utvei
• vilkåret er utpreget skjønnsmessig og tillater nasjonale myndigheter en rimelig interesseavveining ut fra verneformålet i konvensjonen, men hvor det også kan trekkes inn økonomiske og rekreasjonsmessige hensyn, nasjonale tradisjoner og lokale forhold
• staten har plikt til å iverksette de forebyggende tiltak mot rovdyrskader som er en nødvendig følge av konvensjonen

 Prof. Ulfstein konkluderer med at Bern-konvensjonens krav om å avverge alvorlig skade på husdyr ikke innebærer at skade allerede er skjedd, da det er tilstrekkelig at fellingen skjer preventivt for å avverge en skade som truer. Det er heller ikke noen betingelse for felling at det må foretas en individuell vurdering av om den enkelte ulv eller den enkelte familie innebærer en fare for alvorlig skade.

 Det er derfor ingen juridisk forpliktelse etter Bern-konvensjonen til å sette krav om at bestandsmålet for det enkelt rovdyr må være oppfylt for at nødverge kan anvendes.

 B.  Bestandsmålet oppfylt som betingelse for nødverge ?

 Som kjent har det vært en betydelig økning i rovdyrbestandene, som igjen har medført et meget stort problem for husdyrholdet både innenfor og utenfor forvaltningsområdene for rovdyr.

 Det er dessuten viktig å merke seg at Regjeringen har presisert at bestandsmålet skal nås over tid (jf. brev fra miljøvernministeren og landbruks- og matministeren til forvaltningen av 28/7-2006).

 Samtidig må det påpekes at de vedtatte bestandsmålene er utformet  ”i forståelsen av at deler av rovviltbestandene har en sammenhengende utbredelse på tvers av grensene til våre naboland. Det er disse sammenhengende bestander som i første rekke må legges til grunn når en skal vurdere de ulike bestandenes levedyktighet på lang sikt.” (Stortingsmelding nr. 15 (2003-2004)

 Dessuten er det som kjent mye uenighet om bestandssituasjonen, både om registreringsgrunnlaget og myndighetenes vilje/evne til å få et omforenet grunnlag for dette. For bjørn skal nødvergeretten etter forslaget dessuten kun gjelde ”når det nasjonale, ev. det regionale bestandsmålet er nådd”.

 Det vil derfor være høyst uklart for de berørte husdyreiere om i hvilke situasjoner nødverge kan anvendes når den etter forslaget kun skal kunne benyttes etter en høyst uklar bestandssituasjon, samt usikkerhet om hvorvidt det er det nasjonale eller regionale bestandsmålet som skal legges til grunn. Derfor vil bestemmelsen innebære mer uklarhet enn hva dagens nødvergebestemmelse tilsier.

 C.  Sannsynlighetsovervekt for at angrep vil finne sted ?

 Som nevnt innledningsvis har departementet ikke gått inn på de subjektive straffbarhetsvilkår som må være oppfylt for å kunne ilegge straff for nødverge, jf. at skyldkravet etter viltloven er forsett eller uaktsomhet som må foreligge for å kunne ilegge straff.

Departementet forslag om i tilegg å innføre kriteriet ”sannsynlighetsovervekt” i gjerningsbeskrivelsen som betingelse for å kunne benytte nødverge, vil etter vår vurdering skape uklarhet både for den enkelte husdyrholder og påtalemyndighet/domstoler om hva som i praksis menes med bestemmelsen.

Dessuten vil kriteriet også innebære uklarhet om hva som egentlig vil være forskjellen i forhold til gjeldende rett, jf. ovenfor fra Høyesteretts dom av 2.12. 2004 (grisebingesaken) om at nødverge allerede i dag kan benyttes hvor et angrep er umiddelbart forestående.

 Det vil uansett være svært vanskelig i en gitt nødverge - situasjon å vurdere forskjellen og nyansene på om et angrep er umiddelbart forestående eller om det er sannsynlighetsovervekt for at angrep vil finne sted. At disse to situasjoner av såkalt ”fin-jus” skal utgjøre grensedragningen mellom straffri og straffbar opptreden vil ikke bli forstått og akseptert av husdyrholdere. Påtalemyndighet og domstoler vil dessuten ha vanskeligheter med å skille mellom disse to situasjoner i vurderingen av om påtale/domfellelse skal finne sted.

 Etter vår vurdering er det foreslåtte krav en del av vurderingen om de subjektive straffbarhetsvilkår (forsett eller uaktsomhet) etter straffeloven er oppfylt, jf. innledningsvis om manglene ved høringsbrevet. Norges Bondelag registrerer dessuten at påtalemyndigheten ikke er høringsinstans. Vi ber derfor om at lovforslaget blir forelagt Riksadvokaten slik at det kan utarbeides et straffebud uten uklarheter av den art som departementet etter vår vurdering legger opp til.

 Norges Bondelag mener at sannsynlighetsovervekt ikke bør inngå i gjerningsbeskrivelsen, da kriteriet uansett ikke vil innbære en klargjøring og lemping av bestemmelsen slik det er nedfelt i Soria Moria-erklæringen. På samme måte som for kravet om bestandsmål, vil krav om sannsynlighetsovervekt innebære mer uklarhet enn hva dagens nødvergebestemmelse tilsier.

 D. Nødverge for hund kun innenfor innhegnet område ?

 I høringsbrevet heter det følgende:

”Direktoratets statistiske materiale viser at det i hovedsak er hunder som brukes under jakt som er blitt angrepet. Det har unntaksvis også vært registrert tilfeller hvor hunder er blitt angrepet når de har oppholdt seg på eller nær hus og gårdstun. I perioden 1. januar 2000 – 31. desember 2006 ble 43 jakthunder registrert drept eller skadet, de aller fleste mens de deltok i ordinær jaktutøvelse. Bare få har overlevd. Av de store rovdyrene ble bare ulv registrert som skadevolder i den aktuelle perioden.

 I sin utredning omtaler direktoratet bl.a. norsk og svensk rett, Bern-konvensjonen, omfanget av illegal jakt i Norge og Sverige og økonomiske tap og forsikringsordninger for hundeeieren. Direktoratet stiller seg negativt til å endre nødvergebestemmelsen slik at den etter sin ordlyd omfatter hund som angripes.”

 DN`s nærmere begrunnelse er at en endring er tvilsom ifht. Bern-konvensjonen (jf. avverge alvorlig skade på husdyr), og en endring vil innebære svært vanskelige bevismessige vurderinger, dvs. at det i realiteten vil åpnes en adgang til å felle ulv i forbindelse med annen lovlig jaktutøvelse. Dessuten vil det kunne innebære økt felling i en fåtallig bestand, og derav kunne gå utover beitedyra ved at uttak ved skadefelling i en fåtallig bestand må vurderes strengere. Og sist: § 12a  gir i dag full erstatning for tap og følgekostnader dersom rovvilt dreper gjeterhund, vokterhund eller jakthund  i bruk under lovlig jakt, trening eller jakthundprøver.

 Norges Bondelag er uenig i denne begrunnelsen som grunnlag for departementets standpunkt. Norges Bondelag mener at det bør tillegges vekt at hundeeier må ha adgang til å beskytte sin hund mot angrep på tilsvarende måte som beskyttelse av husdyr, uansett om det er under jakt eller i andre situasjoner at nødverge kan bli aktualisert. Det faller på sin egen urimelighet å hevde ” at det i realiteten vil åpnes en adgang til å felle ulv i forbindelse med annen lovlig jaktutøvelse”.

 7.      Konklusjon om nødverge:

 Norges Bondelag ser positivt på forslaget om å endre viltlovens § 11 om nødverge. En lemping på muligheten til felling i nødverge vil gi dyreeier økt mulighet til å verne om sine dyrs velferd samt styrke dyreeiers rettsikkerhet. En lemping på dagens regelverk vil kunne virke forebyggende og konfliktdempende og gjøre felling i nødverge mer sikker både for vilt, husdyr og dyreeier.

 Norges Bondelag mener dessuten at en straffebestemmelse om nødverge må oppfylle det generelle prinsipp i strafferetten om at et straffebud må være så klart som mulig, både for berørte husdyrholdere, påtalemyndighet og domstoler. Lovendringen i 1993 skjedde jo nettopp på bakgrunn av at bestemmelsen var uklar, og da må lovgiver unngå å gjøre bestemmelsen enda mer uklar enn dagens bestemmelse tilsier.

 Dette innebærer da følgende:

• Bestemmelsen må gjelde for alle de store rovdyrene og uavhengig om bestandsmålet er nådd og sees i sammenheng med Regjeringens presisering om at bestandsmålet skal nås over tid.
•  Norges Bondelag krever at departementets forslag til krav om en  sannsynlighetsovervekt for at angrep vil finne sted, strykes. 
• Norges Bondelag mener at det ikke kan stilles krav om at inngjerdingen skal tilfredsstille kravene til rovviltsikre gjerder ved adgang til felling direkte av rovvilt (også ulv) som kommer innenfor et hegn med produksjonsdyr eller hund.

 Norges Bondelag fremmer derfor følgende forslag til endringer i § 11, 2. ledd:

” På samme måte kan eieren, eller noen som opptrer på eierens vegne, felle vilt når felling må anses påkrevet for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på bufe, tamrein og hund.”

 Dermed får en samme vurderingstema som ved angrep på person etter 1. ledd.  Dermed blir det også en enklere og klarere bestemmelse enn departementets forslag innebærer.

II. Bruk av åte.

Departementets forslag

 Høringsbrevet forslår en klargjøring i regelverket for bruk av åte til forskjellige formål:

• utlegging i forbindelse med jakt og felling av store rovdyr
• lokke til seg store rovdyr i studie- og turistøyemed
• tilvenning (habituering) av rovvilt

 Departementets forslag er følgende:

”Etter departementets syn er det behov for en lovhjemmel for en betryggende håndtering og regulering i forskrifts form av bruk av åte for ulike formål. I tillegg til det som er anført ovenfor viser departementet også til de bjørneangrep som skjedde i Sverige i 2007. Uavhengig av årsakssammenheng ved disse angrepene er det viktig å forebygge mot muligheten for slike hendelser i Norge, blant annet ved å innføre den foreslåtte lovhjemmel.

Forslaget tar sikte på å innføre en hjemmel for å regulere bruk av åte for ulike formål, ved å etablere et regelverk som skal forhindre at uheldige situasjoner oppstår. Hensikten er å etablere en ordning der slik virksomhet bare tillates der skadevirkningene for viltet m.m. er avveid og funnet forsvarlig i forhold til samfunnets øvrige interesser. Hjemmelen skal ikke nyttes slik at den rammer alminnelig fri ferdsel i utmark og/eller organisert ferdsel for å observere rovvilt, hvor det ikke brukes åte for å lokke dyr til en foringsplass. Hjemmelen skal heller ikke være til hinder for at et selvdødt hjortevilt, eller et hjortevilt som er nedlagt av rovvilt, oppsøkes for å studere de rovdyr som eter byttedyret.”

Norges Bondelags syn

 Gjennom Viltlovens § 26 ønsker man en åpning for en generell fullmakt til å regulere gjennom forskrift ”om adgang til å legge ut åte i forbindelse med jakt, fangst og felling av vilt eller for andre særlige formål, herunder utlegging av åte for å lokke til seg vilt når dette kan skade viltet eller naturmiljøet”.

 Et slikt forslag kan lett skape alvorlige problemer i forhold til dagens praksis når åte benyttes til jakt på rev og i ulike typer feller. Departementet nevner også , i litt uklare vendinger, problemer omkring vinterforing av hjortevilt. I det hele antydes det en del problemområder og avgrensningsproblemer knyttet til en slik lovbestemmelse, uten at det gjennomføres en tilfredsstillende belysning av hvordan departementet tenker seg lovhjemmelen brukt på disse områdene, og hvilke konsekvenser det vil ha for viktige jaktformer og ønskede viltstelltiltak.

 Når det i en løsrevet setning i høringsskrivet står at ved bruk av kråkefeller ”kan det også oppstå uønskede negative effekter, særlig for rovfuglarter”, så er det igjen et eksempel på at myndighetene er med og sår mistillit til rovdyrforvaltningen . Det er kjent at hønsehauk fra tid til annen går i kråkefeller, men det er jo bare å slippe de ut igjen uten at vi kan se at det har noen negative effekter for rovfuglene.

 Bruk av åte og foring av vilt er allerede godt regulert, både gjennom Viltlovens § 46, forskriften om animalske biprodukter av 27. oktober 2007 og Forurensningsloven og Kommunehelseloven.

 Om det er et reelt behov for en regulering av utleggelse av åte til store rovdyr, både i forhold til rovdyr, turisme, trening av hunder og til jaktformål virker for oss uklart. Ut over den svenske rapporten om åtejakt på bjørn som er nevnt i høringsskrivet vil vi vise til samme forfatters rapport fra 2006: Female brown bear Ursus arctos use of an antropogenic food source: A study from south-central Sweden. MSc thesis, University College London.

 Slik vi leser de to arbeidene gir de ikke grunnlag for de reguleringsforslag departementet kommer med når det gjelder utlegging av åte. Åtejakt på bjørn kan være med på å gi en sikrere felling, både med tanke på skadeskyting og rettet avskytning. Utlegging av åte er en viktig forutsetning for jervejakten vinterstid.

 Norges Bondelag kan etter dette ikke gi sin tilslutning til forslaget som fremmes om en utvidet hjemmel til å forby utlegging av åte. Dette saksområdet egner seg bedre og mer effektivt til å løses gjennom informasjon og rettledning, enn ved lovforbud.